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中國企業投資印尼鎳礦的法律風險及應對策略

更新時間：2022-05-12 13:51   來源：中國有色網   瀏覽次數：21058 | 文字大小：大 中 小

　　從鎳原料的供應來源來看，鎳的礦產類型可分為硫化型鎳礦和紅土型鎳礦兩種，隨著低品位的紅土鎳的冶煉技術和工藝已日臻成熟，世界鎳原料供應已形成紅土鎳礦和硫化鎳礦共同主導的格局。全球紅土型鎳礦主要分布在赤道附近的印度尼西亞、菲律賓、新喀里多尼亞等地，其中，印尼的鎳礦資源量位居世界首位。美國地質調查局數據顯示，截至2020年世界鎳金屬資源儲量約為9400萬噸，其中，印尼資源儲量約為2100萬噸，占比22%。印尼的鎳礦主要是紅土型鎳礦，具有儲量大、品位低、易開采、運輸便利等特點，主要分布在該國中東部的蘇拉威西島和馬魯古群島上。

　　中國企業投資印尼的鎳礦開發取得積極成效

　　近年來，我國礦業企業積極加快“走出去”步伐，充分利用“兩個市場，兩種資源”，特別是在“一帶一路”沿線國家的印尼開展鎳礦項目投資，極大地提高了我國的鎳資源的供應保障能力。印尼政府在2014年1月份實施的原礦禁止出口政策后，部分中國礦業企業和冶煉企業積極在當地建設鎳鐵冶煉項目，逐漸發展形成了紅土鎳礦勘探開發—鎳鐵加工冶煉—不銹鋼生產/新能源電池材料生產的完整產業鏈條。當前中資企業在印尼的鎳礦投資的趨勢是產業園化發展，該模式的特點是在采礦區附近進行集中建設，充分利用了地理區位優勢，產業園內的鎳鐵產業鏈上下游企業能夠很好地實現互補協同效應。例如，中蘇拉威西省莫羅瓦利（Morowali）鎳鐵產業園、北馬魯古省緯達貝（Weda Bay）鎳鐵產業園等。

　　印尼鎳礦管理的主要法律制度簡介

　　（一）印尼涉礦的法律法規和礦業權證制度

　　外資投資印尼礦業領域所涉及的政府部門主要有：能礦部、投資協調委員會（投資部）、工業部、環境與林業部、司法人權部、商業競爭監督委員會等。涉及的法律法規主要有：《礦產和煤炭礦業法》、《林業法》、《投資法》、《公司法》、《綜合性創造就業法》、《關于實施礦產和煤炭業活動的政府規章》（GR23/2010）、《關于礦產和煤炭礦業的部長規章》（MEMR Regulation25/2018）等。

　　依據印尼《礦產和煤炭礦業法》及相關規定，印尼相關的礦業權證由能礦部頒發，印尼礦業權證主要可分為一般采礦許可證（IUP）、特殊采礦許可證（IUPK）和居民采礦許可證（IPR），其中IPR只有本國居民才可獲得。IUP和IUPK按照礦業開發活動的時序可分為E-IUP（一般勘探許可證）和E-IUPK（特別勘探許可證）、IUP-OP（礦業一般生產經營許可證）和IUPK-OP（礦業特別生產經營許可證）、IUP-OP-SPR（加工冶煉許可證）、IUP-OP-STS（運輸銷售許可證）等。

　　（二）印尼鎳礦開發管理政策的變化

　　印尼政府對外國投資者投資鎳礦的限制主要集中在原礦出口和準入限制兩方面。2010年以前，印尼政府為了鼓勵礦產資源開發，促進經濟發展，并不完全限制鎳礦原礦出口。2010年以來，印尼逐漸收緊了包括鎳礦石在內的原礦出口政策，政府希望借助本國的資源稟賦優勢來吸引外國資本參與本國礦業相關產業鏈的工業基礎建設，從而擴大就業，增加稅收，把更多的產值留在國內，而不是僅僅出賣礦物原材料。因此，印尼有關包括鎳礦在內的原礦出口政策總體呈逐漸收緊的態勢：2012年5月，印尼政府開始逐步提高礦產品出口稅率；2014年1月，印尼實施全面禁止鎳礦原礦出口政策；2017年1月，印尼政府為了保障本國稅收，開始附條件允許原礦出口；2019年，印尼能礦部將原定于2022年1月重新實施的原礦出口禁令提前至2020年1月1日生效；2022年3月，印尼政府表示可能從今年開始對鎳產品加征出口稅（具體見下表）。

　　外資準入限制方面：2012年，印尼規定了外國礦業公司的股份減持計劃；2013年，印尼政府將采礦業列入《禁止和限制類投資產業目錄》；2020年，為提振經濟，印尼政府允許礦企申請延長采礦許可期限、擴大礦區作業面積，并允許持股51%及以上的投資者轉讓其股份；2021年，印尼政府頒布了新礦業法規GR96號條例，取消了礦業公司中外資持股比例的限制，并放寬了外資剝離義務的履行期限。

　　中國企業投資印尼鎳礦開發的主要法律風險及應對策略

　　相較于國內礦業項目而言，海外礦業項目的資源稟賦條件相對更好，但因境外投資涉及不同地域文化、不同法律體系等多方面因素，投資的風險更高，成功的難度也更大。中國企業在印尼開展鎳礦投資活動可能面臨的主要風險包括：

　　（一）法律政策變化風險。

　　中國企業投資印尼礦業項目的法律政策變化風險主要包括行業準入風險、法律沖突風險和本土化風險。礦業是印尼的限制性投資行業，印尼政府對礦業政策調整比較頻繁，這會增加外資企業的行業準入的法律風險。印尼因為政治制度的原因，也經常出現全國性法律和地方性法律互相矛盾的情況，這是外資企業需要面對的法律沖突風險。印尼政府于2012年通過修改礦業法規規定外國礦業公司需逐年把所持股份讓渡給本國投資者，這是外國資本必須面對的本土化法律風險。法律變化風險作為固有風險難以完全規避，因此在投資前應當做好充分的調研和準備來進行轉移和緩釋。

　　（二）投資并購風險。

　　包括投資并購審查風險、融資風險、匯率風險以及股權代持風險。根據印尼《礦產和煤炭礦業法》、《公司法》、《投資法》等有關規定，外資企業在印尼開展包括鎳礦在內的礦業并購投資活動應遵循以下五個步驟：（1）被并購企業的內部流程，即通知—股東決議—公示的流程；（2）應當得到印尼能礦部的批準通過；（3）應當得到印尼投資協調委員會的批準通過；（4）因并購而修改的公司章程應當得到印尼司法人權部的批準通過；（5）觸發了反壟斷審查條件的并購活動應提交印尼商業競爭監督委員會進行反壟斷審查。融資風險主要是指國際礦業投資并購項目往往因超出計劃投資額而需要追加投資，而中國企業傳統的銀行借貸等單一化融資手段與投資并購國際化的要求不相適應。匯率風險是指隨著礦業項目本土化戰略的實施，礦業生產活動會使用印尼盾作為結算貨幣，因印尼盾匯率不穩定而導致損失的風險。股權代持風險是指，印尼政府規定了礦業公司中外國資本的股份減持計劃，并且禁止股權代持行為，但在現實中中資企業存在大量的股權代持情況，因此而面臨股權代持協議被認定為無效的風險。對于印尼鎳礦項目的投資并購風險，中資企業應當盡量選擇熟悉跨境并購業務、精通印尼本土文化和法律法規制度的專業化法律、會計、稅務團隊來進行規避。

　　（三）資源儲量風險。

　　礦業公司的核心資產就是采礦權，而采礦權最重要的要素就是資源量/儲量的多少及其可靠性。資源量的多寡是開展后續冶煉加工工作的基礎，因此資源風險是所有風險中居于核心地位的風險因素。印尼鎳礦項目的資源儲量風險體現在：印尼的紅土鎳礦權區塊所做的礦產勘查工作相對不足；做過勘查的礦權區塊也因工作程度和勘查技術水平的差異而存在資源量的可靠性風險。因此，在進行礦業并購的過程中，應在前期的調查核實中摸清家底，準確的資源量是開展后續活動的基礎。

　　（四）項目實施風險。

　　包括項目進度風險、項目經營管理風險以及項目配套基礎設施風險。項目進度風險主要是指工期延誤的風險，在印尼的礦業投資項目，工期延誤的現象比較常見，會導致礦業投資項目的收益率下降，嚴重拖延則會致使投資失敗。項目的經營管理風險是指中資企業忽視了海外環境與國內的現實差異，盲目地照搬國內的經營方式和管理方法所帶來的風險。印尼的礦業及冶煉項目必須要有配套的交通、電力、供水等基礎設施，但印尼的這些基礎設施非常薄弱，由此產生的自行建設或進口清關的額外支出是外資企業的項目配套基礎設施的風險。針對項目實施風險，中國投資者應當因地制宜，切忌教條式地照搬國內經驗，礦業項目管理是一個長期的過程，應當注重融入當地文化，培養和使用更多的本土員工，把項目風險降到最低。

　　中國企業投資海外礦業項目，主動規避和緩釋法律風險，提高投資成功率的重要手段就是要尊重法律服務的先行性，加強礦業項目的合法合規管理。以往中國企業的海外礦業投資失敗案例的教訓就包括，投資初期不重視法律盡職調查，照抄照搬國內項目經驗，投資過程中沒有針對存在的法律風險點進行有效的規避和防范等問題。筆者認為，中國企業在印尼鎳礦投資并購中應當選擇熟悉印尼礦業政策和本土文化的礦產資源領域的專業律師進行法律盡職調查，幫助識別和梳理出礦業項目中蘊含的關鍵風險點，為礦業投資項目的成功實施保駕護航。